Obras por impuestos
Análisis legal y experiencias en Colombia
Por: Miguel Peña, abogado especialista en Gobierno Municipal
* Artículo escrito parcialmente con la ayuda de ChatGPT
Introducción:
La modalidad de “obras por impuestos” ha generado gran interés entre autoridades locales, ciudadanos y empresas como un mecanismo innovador para promover el desarrollo territorial. Aunque su regulación a nivel nacional limita su aplicación a zonas ZOMAC y PDET, ¿es posible que los municipios creen su propia versión del mecanismo aplicable a impuestos locales? En este artículo respondemos esta pregunta con un análisis jurídico detallado y experiencias destacadas.
¿Qué es el mecanismo de obras por impuestos?
Consiste en permitir que los contribuyentes ejecuten directamente obras públicas a cambio de extinguir total o parcialmente sus obligaciones tributarias. En Colombia, este mecanismo está previsto en el artículo 800-1 del Estatuto Tributario para el pago del impuesto sobre la renta, en zonas ZOMAC (Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado) y municipios PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial).
La ejecución se rige por normas como:
• Ley 1819 de 2016
• Decreto 1915 de 2017
• Decreto 1650 de 2017
• Ley 2010 de 2019
• Ley 2277 de 2022
El proceso requiere aprobación por parte del DNP, la DIAN y la ART, y se enfoca en proyectos de infraestructura vial, educativa, acueductos y salud.
¿Qué dice la normatividad sobre su alcance territorial?
El mecanismo nacional aplica exclusivamente a contribuyentes del impuesto sobre la renta y en zonas priorizadas por el Gobierno Nacional. Pero esta limitación no impide que los municipios, en ejercicio de su autonomía fiscal y administrativa, puedan crear versiones locales del mecanismo para tributos de su competencia, como:
• Impuesto Predial Unificado
• Impuesto de Industria y Comercio (ICA)
• Sobretasa a la gasolina
• Contribuciones especiales o tasas municipales
¿Puede un municipio implementar su propio mecanismo de “obras por impuestos”?
Sí, es jurídicamente viable.
Los municipios colombianos gozan de autonomía fiscal conforme a los artículos 287, 294 y 313 de la Constitución Política, y pueden reglamentar cómo se pagan sus tributos, siempre que no contravengan la ley nacional ni los principios del sistema tributario.
Esto, porque al reglamentar el sistema de obras por impuestos el municipio no está creando un tributo nuevo, sino simplemente reglamentando una forma de extinción de las obligaciones tributarias, en ejercicio de su facultad de administrar los impuestos que le son propios, figura que cuenta con todo el respaldo constitucional y legal.
Soporte normativo:
Las siguientes son algunas de las normas que facultan a los municipios para establecer el mecanismo de obras por impuestos:
• Artículo 287 CP: Garantiza la autonomía para administrar recursos y establecer tributos locales.
• Ley 136 de 1994: Faculta a los concejos municipales para reglamentar la administración local.
• Ley 1551 de 2012: Autoriza a los municipios para administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.
Soporte jurisprudencial:
Veamos, ahora, qué dice la Corte Constitucional en relación con la autonomía presupuestal de las entidades territoriales:
• Sentencia C-495/98
“El principio de autonomía de las entidades territoriales aparece afirmado en el sentido de que éstas tienen un derecho cierto sobre dichos recursos y rentas, lo cual implica que los pueden administrar con libertad e independencia, poniendo en práctica los mecanismos presupuestales y de planeación, salvo cuando la Constitución le asigna al legislador la competencia para establecer normas relativas a la destinación, inversión y manejo de las referidas rentas o ingresos. Cuando la ley ha autorizado tributos en favor de las entidades territoriales, éstas gozan de entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión”.
• Sentencia C-132/20
“La Corte ha sostenido que en materia de destinación, administración y manejo de los recursos tributarios que se recauden por concepto de impuestos, la autonomía de los municipios es total. Al contrastar el impuesto de alumbrado público y la regulación del impuesto predial se concluye que “en el año 2004, la Corte reconoce la facultad de que es titular el Legislador de fijar pautas, orientaciones y regulaciones generales en materia de regulación del impuesto predial, tributo éste que comparte con el de alumbrado público la condición de impuesto territorial de fuente endógena, poniéndole como cortapisa infranqueable al ejercicio de esta potestad del Congreso, la imposibilidad de inmiscuirse en lo relativo a la fijación de la tasa impositiva, la administración, el recaudo y el control del impuesto”[8]. El ámbito de mayores restricciones para que el legislador intervenga sobre recursos endógenos es el relativo a la regulación de su destinación, manejo y administración. En la sentencia C-130 de 2018 la Corte estudió la constitucionalidad de disposiciones relativas al impuesto de alumbrado público dejando claro “que al legislador le está prohibido regular los elementos particulares del impuesto de alumbrado público, específicamente, su administración y recaudo y, por lo tanto, su regulación corresponde a las entidades territoriales en ejercicio de su autonomía financiera”.
• Sentencia C-155/16:
“En lo relevante para el presente caso, habló del reducto mínimo para la autonomía territorial. La garantía constitucional de la autonomía territorial tiene un “contenido básico material”, que sirve de “límite y guía a la acción del legislador”. Este contenido mínimo corresponde a los derechos reconocidos en el artículo 287 de la Constitución Política. Entre tales derechos está el de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (numeral 3), respecto del cual la Corte hace la siguiente clarificación:
“(…) Según esta atribución, los impuestos nacionales deben ser creados por la ley, los departamentales por ordenanzas y los municipales por medio de acuerdos, sin que exista ninguna razón constitucional para que una ley grave a la población de un municipio o departamento para el cumplimiento de las funciones específicas de éste o aquel. Ahora bien, los departamentos y municipios se encuentran sujetos al marco legal en la creación de sus tributos propios en virtud del principio de unidad nacional”.
“En desarrollo de esta atribución constitucional los concejos deben adoptar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (art. 313 No. 4), dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos […].”
(…)
“Para delimitar dichas competencias, la Corte tuvo que analizar la autonomía de las entidades territoriales en el contexto de una república unitaria. En este ejercicio, al considerar los asuntos de naturaleza fiscal, destaca que “la descentralización y la autonomía mencionadas no serían nada más que meras fórmulas retóricas, si no se confiriera a las entidades territoriales unas fuentes estables e identificables para el financiamiento de las competencias que, de manera correlativa, les adscribe la Constitución y la ley”[34]. Sobre esta base, señala que la Corte ha construido una “doctrina comprehensiva acerca de las fuentes de ingreso fiscal de las entidades territoriales, basada en la distinción entre recursos endógenos y exógenos a dichos entes”, para la cual es relevante distinguir entre los ingresos propios de la entidad, como los recaudados por el impuesto predial, en los que el campo de acción de las autoridades centrales es reducido y, “en especial, se encuentra impedido para prever una destinación distinta que el uso en dichas entidades territoriales”[35], de los recursos nacionales, en los cuales la competencia de regulación del Congreso es mayor”.
• Sentencia C-132/20
“En síntesis, el examen constitucional de leyes que configuran una política fiscal específica y establecen tributos territoriales, tiene como premisa el reconocimiento de la complejidad de las tensiones que se suscitan entre el principio unitario y la autonomía territorial. Este rasgo de la tensión impone adelantar una valoración integral del diseño legislativo de modo que no solo los elementos básicos del tributo sino también aquellos relacionados con su recaudo y control, sean considerados al juzgar las interferencias en la autonomía de municipios y departamentos. Esta perspectiva se encuentra presente en los pronunciamientos de este tribunal sobre la materia en los cuales, de manera más o menos explícita, se consideran conjuntamente (i) los aspectos del tributo regulados por la ley; (ii) aquellos dejados a disposición de las entidades territoriales; y (iii) el tipo de justificación que explica la regulación”.
También veamos qué ha dicho el Consejo de Estado en relación con la autonomía fiscal de los municipios:
En fallo de la Sección Cuarta del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016) con Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00050-02(21035), el Consejo de Estado afirma:
“Así pues y en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual de la Sala en materia de facultad impositiva territorial reconoce la autonomía fiscal de los municipios y distritos para regular directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado. Como la Ley 97 de 1913, autorizó la creación del impuesto sobre el servicio de alumbrado público pero no reguló lo concerniente a los elementos del tributo, esa facultad quedó en cabeza de los concejos municipales y distritales, es decir, que esas corporaciones tienen autonomía para establecer los diferentes elementos que conforman cada tributo, sin que ello signifique que esa autonomía impositiva sea amplia, porque, como en este caso, está restringida a la creación legal del gravamen, y con arreglo a la Constitución Política”.
Son suficientes las anteriores citas para entender que, para la Corte Constitucional, las competencias del legislativo en materia tributaria no anulan la autonomía de las entidades territoriales en relación con el mismo tema; sino que, por el contrario están claramente delimitadas y son complementarias.
Resulta claro que para la Corte Constitucional, le corresponde al Legislador fijar las pautas, orientaciones y regulaciones generales en materia de regulación del impuesto, como el hecho generador de la imposición; pero le está prohibido regular los elementos particulares del impuesto, específicamente, su administración y recaudo, porque su regulación corresponde a las entidades territoriales en ejercicio de su autonomía financiera. En consecuencia, pueden los municipios perfectamente implementar su propia versión del sistema de “obras por impuestos”.
Igualmente, para el Consejo de Estado, las entidades territoriales cuentan con la autonomía fiscal para regular directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado.
Requisitos para la implementación local
Para evitar ilegalidades y garantizar transparencia, el municipio debe:
1. Expedir un Acuerdo Municipal que:
◦ Defina a qué impuestos aplica el mecanismo.
◦ Establezca el procedimiento de evaluación, aprobación y supervisión de las obras.
◦ Regule cómo se verifica que el valor de la obra sea equivalente al tributo causado.
2. Vincular el mecanismo al plan de desarrollo y al marco fiscal.
3. Establecer mecanismos de control fiscal con acompañamiento de la Contraloría municipal o General.
4. Celebrar contratos de obra o convenios interadministrativos con seguimiento técnico e interventoría.
¿Qué ventajas tiene este modelo para los municipios?
• Permite ejecutar obras urgentes sin depender de disponibilidad presupuestal inmediata.
• Fortalece la colaboración con el sector privado.
• Puede aplicarse a pequeñas y medianas empresas con arraigo local.
• Acelera la solución de problemas estructurales en infraestructura, servicios públicos y educación.
Experiencias exitosas a nivel nacional
Aunque la mayoría de experiencias se han dado en municipios ZOMAC o PDET, vale la pena mencionar algunos casos que muestran el impacto del modelo:
1. Municipio de Medellín (Antioquia)
El municipio de Medellín, fue el primero en incorporar dentro de su Estatuto Tributario el mecanismo de Obras por Impuestos a través del Acuerdo 066 de 2017, “Por medio del cual se expide la normativa sustantiva aplicable a los tributos vigentes en el Municipio de Medellín”, en el artículo 323.
2. San Juan de Pasto (Nariño)
Por medio del Acuerdo No. 038 del 3 de noviembre de 2021 se incorporó en el ordenamiento territorial la figura de Obras por Impuestos.
3. Municipio de Ibaqué (Tolima)
El acuerdo 015 de 2021 en su artículo 555 estableció como mecanismo de extinguir las obligaciones tributarias las obras por impuestos.
4. Santander de Quilichao (Cauca)
El acuerdo 025 de 2021 estableció el mecanismo de obras por impuestos municipales.
5. Cartagena de Indias (Bolívar)
El acuerdo 161 del 11 de diciembre de 2024 crea y adopta el mecanismo de pago de impuestos distritales a través de la ejecución de obras y proyectos públicos.
6. Bogotá, D.C.
El artículo 287 del Acuerdo 927 de 2024 creó el mecanismo de «obras por impuestos’ para el Distrito Capital.
7. Fusagasugá (Cundinamarca)
El Acuerdo Municipal No. 100-02.01-16 de 2022 del 13 de septiembre por medio del cual se modifica el Acuerdo Municipal 026 de 2016, (Estatuto municipal de rentas), estableciendo una modalidad para la extinción de obligaciones tributarias y contribuciones, mediante el pago de impuestos municipales con la ejecución de obras.
Damos especial énfasis a la experiencia de Fusagasugá por dos motivos. De una parte, por los exitosos resultados en su aplicación durante la administración anterior, gracias a que por medio del mecanismo de obras por impuestos se ejecutaron en este municipio más de 25 obras, entre las que encontramos salones comunales, canchas sintéticas, parques públicos, andenes, calles y más de diez placa huellas veredales.
Y, de otra parte, porque el actual alcalde demandó ante la justicia contencioso administrativa la nulidad del acuerdo mediante el cual la administración anterior creó el mecanismo de obras por impuestos.
Para presentar la demanda, según la alcaldía, se tuvo en cuenta un informe de hallazgos que presentó la Contraloría en un proceso de auditoría de gestión. Es de recordar que las contralorías también se equivocan, como ocurrió con la Contraloría de Antioquia en relación con la fuente presupuestal de los salarios de los personeros, tema que podrán conocer en un video publicado en nuestro canal de YouTube, asunto que fue resuelto por el Consejo de Estado concordando con la tesis expuesta por nosotros en el video citado.
Lo positivo de esta demanda es que la justicia Contencioso Administrativa tendrá la oportunidad de dilucidar de una vez por todas el futuro de este tema, dando seguridad jurídica a los municipios que ya implementaron el mecanismo y a los que lo hagan en adelante. Estamos seguros que en este caso los jueces nos darán también la razón y determinarán que los municipios sí pueden implementar su propia versión de “obras por impuestos”.
Teniendo en cuenta que la demanda fue admitida por auto del 12 de marzo de 2025, invitamos a todas las personas interesadas y a los alcaldes de los municipios que ya implementaron el mecanismo a coadyuvar la defensa del acuerdo de Fusagasugá, en los términos del artículo 223 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), según el cual “En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado”.
Para ello, podrán enviar sus escritos de coadyuvancia a través de la siguiente ventanilla virtual, teniendo en cuenta los siguientes datos:
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”; Magistrada Ponente: Dra. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ. Medio de Control: NULIDAD. Expediente: 25000-23-37-000-2025-00046-00. Demandante: MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ. Demandado: MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ – CONCEJO MUNICIPAL.
Descargue acá la demanda y el auto admisorio de la misma.
Actualmente, a pesar de la demanda en curso, el acuerdo de Fusagasugá goza de presunción de legalidad y está plenamente vigente; por lo que, sin algún contribuyente está interesado en que se aplique en su favor el mecanismo de obras por impuestos, perfectamente puede presentar la solicitud y la alcaldía está obligada a aprobarlo, siempre que cumpla con los requisitos para ello.
¿Qué deben tener en cuenta los municipios no ZOMAC ni PDET?
Aunque no puedan aplicar el mecanismo nacional, sí pueden innovar localmente. Lo importante es hacerlo con respaldo jurídico, técnico y presupuestal.
Recomendaciones finales:
• Iniciar procesos de socialización con el Concejo Municipal, gremios y comunidad.
• Elaborar una propuesta piloto con viabilidad técnica y financiera.
• Solicitar conceptos a MinHacienda y Planeación Nacional para mayor seguridad jurídica.
• Capacitar a funcionarios en formulación de proyectos y contratación pública.
Conclusión:
La figura de “obras por impuestos” no debe verse como exclusiva del nivel nacional. En el marco de la autonomía territorial, los municipios pueden y deben explorar este tipo de mecanismos para dinamizar la inversión, mejorar el recaudo y acelerar el desarrollo local. Con buena planificación y regulación, esta herramienta puede convertirse en un motor transformador para los territorios que más lo necesitan.
Ello es así, además, porque al establecer el sistema de obras por impuestos el municipio no está creando un tributo nuevo, sino simplemente reglamentando una forma de extinción de las obligaciones tributarias, en ejercicio de su facultad de administrar los impuestos que le son propios, figura que cuenta con todo el respaldo constitucional y normativo. Por lo que resulta perfectamente aplicable a nivel municipal.
¿Su municipio quiere implementar un mecanismo como este? ¿Le gustaría recibir un modelo de Acuerdo Municipal adaptado a su contexto? Escríbanos en los comentarios o contáctenos a través del correo contacto@podermunicipal.com.co.
